Partizipation in Österreich

September 19th, 2019 by Felix Schneider

Eine Betrachtung verschiedener Möglichkeiten, im österreichischen System mitzuwirken.

Zum Verständnis von politischer Partizipation

Ganz allgemein betrachte ich Politik hier als das Regeln des Zusammenlebens einer Gesellschaft. Das Idealbild einer Demokratie in der hierigen Auffassung verlangt, dass die Bedürfnisse, Meinungen und Wünsche jedes Mitglieds der Gesellschaft gleichermaßen in diesen Regeln repräsentiert werden.

Politische Partizipation beschreibt dann folglich die tatsächlichen Möglichkeiten einer einzelnen Bürgerin oder einer Gruppe von Bürgerinnen, ihre Bedürfnisse, Wünsche und Meinungen in den Regelfindungsprozess einfließen zu lassen und dort auch gehört zu werden,

Diese Möglichkeit zur Teilhabe an der Gesellschaft zu evaluieren ist zweifellos kein einfaches Unterfangen. Vorschläge von Bürgerinnen mögen gerechtfertigt sein und nur wegen Machtgehabe nicht angenommen werden, oder aber prinzipiell gegen bereits bestehende Gesetze oder sogar die Verfassung verstoßen.

Ein Beispiel für verfassungsrechtlich untragbare Bürgerbeteiligung ist die Bürgerinitiative 55/BI der 26. Gesetzgebungsperiode "Keine Ehe für Alle!" [5], wo doch ein entsprechenden Urteil für die Ehe zwischen gleichgeschlechtlichen Paaren vom Verfassungsgericht bereits gesprochen wurde. Diese wurde vom entsprechenden Ausschuss zur Kenntnis genommen, und dann im Plenum des Nationalrats nochmal mit zwei Redebeiträgen behandelt. Erst dann wurde es nicht mehr weiter verfolgt. Sie unterscheidet sich damit nicht von anderen Bürgerinitiativen, die nicht gegen gültiges Recht verstoßen würden.

Politische Partizipation kann sehr unterschiedlich ausfallen, und ein sehr unterschiedliches Maß an Veränderung bewirken. Erfolg in derartigen Angelegenheiten ist zudem sehr stark an die Menschen hinter dem Anliegen, aber auch an das Thema und die aktuelle Mehrheit im Nationalrat gebunden.

Aufgrund dieser Abhängigkeit vom Kontext möchte ich die Bewertung qualitativ anlegen und dabei folgende Kriterien beleuchten:

Partizipationsmöglichkeiten

Zu den Begrifflichkeiten: Im Parlament stehen verschiedene Möglichkeiten der Bürgerinnenbeteiligung zur Auswahl [1]

Auch außerhalb des Parlaments können Bürgerinnen ihre Meinung auf verschiedenen Ebenen kundtun:

Gesetzgebungsprozess

Um zu verstehen, wie viel Beteiligung verschiedene Beteiligungsmöglichkeiten bieten, ist es notwendig, den Weg des Gesetzes nachzuverfolgen.

Zuerst benötigt es eine Gesetzesinitiative. Diese kann aus mehreren Ecken kommen. Hier beginnen wir mit den selten angewendeten Möglichkeiten:

Oft kommt es zu Entschließungsanträgen. Diese gibt es in mehreren Formen. Sie symbolisieren jedenfalls den politischen Willen des Parlaments. Werden sie von der Regierung missachtet, so kann der NR ein Misstrauensvotum einleiten.

Die allermeisten Gesetze werden allerdings von der Regierung in den NR als Regierungsvorlage eingereicht. (Das heißt, sofern wir nicht gerade eine Übergangsregierung ohne Programm haben.) Für diese sieht das Verfahren im Allgemeinen weit komplizierter aus:

  1. Ein Ministerium erstellt einen Ministerialentwurf.
  2. Normalerweise beginnt ein Begutachtungsverfahren, in dem die Meinung von anderen Interessensvertretern eingeholt wird.
  3. Dabei wird der Ministerialentwurf auch im Internet veröffentlicht [8] und für das erweiterte Begutachtungsverfahren verfügbar gemacht. Bürgerinnen können dabei im Webportal des Parlaments oder per Email eine öffentliche oder nicht-öffentliche Stellungnahme abgeben. Und man kann Entwürfe oder Stellungnahmen auch "liken".
  4. Nach dem ausgeschriebenen Ende der Begutachtungsfrist kann das Ministerium noch Änderungen vornehmen.
  5. Wenn die Bundesregierung zustimmt, dann landet der Ministerialentwurf als Regierungsvorlage im NR.

Einmal im Nationalrat, wird der Gesetzesantrag meist einem Ausschuss zugewiesen. Dort wird dann intensiver beraten, oft werden auch Expertinnen zugezogen. Bei besonders brisanten Themen kann auch ein eigener Unterausschuss eingesetzt werden. Im Ausschuss werden auch noch Änderungen am Gesetzestext vorgenommen. Sitzungen des Ausschusses sind meist nicht öffentlich, um flexible und offene Verhandlungen zu ermöglichen. Man kann sich aber in der passenden Zusammenfassung der Parlamentskorrespondenz darüber erkundigen, wie es denn angeblich gelaufen ist.

Ist die Sache im Ausschuss gelaufen, landet der Gesetzesantrag im NR zur zweiten Lesung, bei der noch Änderungsanträge eingebracht werden können. Über diese wird am Ende der Diskussion abgestimmt. Interessant hier ist, dass nun 1/3 der Abgeordneten anwesend sein müssen und die Hälfte der Anwesenden für den Änderungsantrag gestimmt haben müssen. Es ist also durchaus möglich, dass nicht genügend Abgeordnete da sind, um noch Änderungen vorzunehmen.

Schließlich kommt es zur dirtten Lesung, bei der nur noch Druckfehler und Widersprüche geändert werden dürfen. Und dann wird abgestimmt, je nach Gesetz nach verschiedenen Regeln.

Je nach Gesetz wird nun auch der Bundesrat eingeschaltet. Dieser hat ebenfalls Ausschüsse und kann darüber beraten. Manchmal muss er zustimmen, manchmal kann er es nur nochmal zurück an den NR schicken und es damit im Wesentlichen aufschieben. Denn dann darf der NR beharren und auch ohne Zustimmung des BR das Gesetz durchdrücken.

Für das erfolgreiche Absolvieren des ganzen Prozedere gibt es dann eine Unterschrift des Bundespräsidenten. Dann wird es im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und kann nun gütlig sein. Puh, geschafft. Das war ganz schön anstrengend.

All das lässt sich übrigens schön auch auf der Parlamentswebsite [2] nachlesen.

Evaluierung einiger Methoden

Es gibt also unzählige Formen, im Gesetzgebungsprozess mitzuwirken. Viele sind indirekt und beruhen eher auf Meinungsbildung bei NR-Mitgliedern oder bei Beamten. Und sie sind unterschiedlich effektiv, wenn es um die Umsetzung einzelner Ideen geht.

Volksbegehren

Der Prozess an sich ist klar strukturiert und mittlerweile mehrfach getestet. Das Sammeln, Einreichen, weitere Sammeln und schließlich behandeln im Nationalrat kann innerhalb eines halben Jahres geschehen.

Dabei ist allerdings ein gewaltiger organisatorischer Aufwand notwendig. Aufgrund der großen Anzahl an Personen, die involviert werden müssen, braucht es eine Organisation, die im Hintergrund steht, ausformuliert und die Unterschriften sammelt.

100 000 Unterschriften bilden eine gewaltige Einstiegshürde. So viel Aufwand für einen Gesetzgebungsantrag lohnt nicht, noch dazu, weil ein derartiger Antrag noch lange nicht automatisch eine Mehrheit im NR findet. Wenn sich 100 000 Menschen zu einer Unterschrift hinreißen lassen, dann sollten sich leicht 5 verzweifelte NR-Abgeordnete finden, die einen selbstständigen Antrag einreichen.

Ein Volksbegehren glänzt also keineswegs durch Chancen zur Umsetzung der gewollten Änderung. Es eignet sich jedoch prima, um Aufmerksamkeit in den Medien zu lukrieren und eine Regierung ins Kreuzfeuer zu bewegen. Steht die Regierung dem Thema kritisch gegenüber, muss deshalb noch lange nichts passieren, wie man beim "Don't Smoke"-Volksbegehren 2018 unter Kurz gesehen hat, und das trotz über 90 000 Unterschriften.

Diesen Weg zu wählen, heißt, auf politische Konfrontation mit der Regierung zu spielen. Ein Volksbegehren ist also eine taktische Maßnahme der Opposition.

Parlamentarische Bürgerinitiative

Wiederum handelt es sich um einen klar vorgegebenen Prozess, der vielfach angewandt wird. Bis zur Behandlung im NR-Plenum dauert es üblicherweise einige Monate, was einigermaßen zügig ist.

Zur Einbringung sind 500 Unterschriften von Bürgerinnen notwendig. Das ist nicht sonderlich viel für ein Anliegen, das auf nationaler Ebene geregelt werden soll und damit eine einigermaßen niederschwellige Hürde. Dennoch benötigt das eine Organisation mit engagierten Freiwilligen oder finanziellem Rückhalt. Als Einzelperson ist diese Partizipationsmöglichkeit ungeeignet.

Die meisten Bürgerinitiativen werden nach einer Diskussion im BI-Ausschuss in deren Bericht genannt. Dieser Bericht wandert dann auf die Tagesordnung einer NR-Sitzung, wo Redner dann Kommentare zu den einzelnen BIs abgeben. Selten resultiert daraus ein Gesetzesantrag, bestenfalls wird die BI einem fachspezifischen Ausschuss zugewiesen, der dann wiederum darüber diskutiert. Es gibt also kaum Druck, aus den so eingebrachten Anliegen Gesetzesanträge zu erarbeiten.

Eine BI wird daher von Interessensgruppen vor allem für die Kommunikation mit den NR-Abgeordneten verwendet [3], da sie NR-Abgeordnete zwingt, sich mit einem Thema zu befassen.

Erweitertes Begutachtungsverfahren

Anders als bei BIs oder Volksbegehren gibt es für das erweiterte Begutachtungsverfahren weniger Regulierungen. Das Zeitfenster ist ebenfalls kürzer, oft nur einige Wochen. Zudem handeln Bürgerinnen hier nicht rein aus Eigeninitiative, sondern reagieren vielmehr auf Vorschläge der Regierung.

Dafür haben Bürgerinnen eine sehr niederschwellige Möglichkeit, ihre Anliegen zu vertreten, denn jeder kann online oder per Email eine Stellungnahme einreichen. Noch einfacher ist es, eine Zustimmung zu einer Stellungnahme abzugeben, die mit einem klassischen "Like" vergleichbar ist. Stellungnahmen können zudem öffentlich und nicht-öffentlich abgegeben werden.

Das MInisterium muss den Vorschlag keineswegs befolgen. Allerdings herrscht in dieser Situation noch wenig Druck und ebensowenig Öffentlichkeit vor, sodass meiner Einschätzung nach gute Chancen bestehen, dass nachvollziehbar begründete Anmerkungen berücksichtigt werden.

Die größte Hürde bei dieser Form der Partizipation bleibt wohl beim Verstehen der vorgeschlagenen Änderung und beim darauf folgenden Formulieren und Begründen des Anliegens. Besonders aktiv dürfte die Nutzung des Systems nicht sein. Das könnte den Ministerien entgegenkommen, da diese dadurch weniger Arbeit haben.

Das Parlement macht es glücklicherweise relativ einfach, aktuelle Begutachtungsverfahren einzusehen und zu verfolgen [9][10].

Wir sind hier bereits sehr umfangreich unterwegs, weshalb ich lediglich einige ausgewählte Möglichkeiten betrachte. Man kann natürlich hier noch beliebig in die Breite gehen und weitere Partizipationsmöglichkeiten bewerten.

Vergleich mit der Open Source Bewegung

Zuletzt möchte ich noch auf ein anderes Feld eingehen, in dem viele Interessen der Nutzer bei der Umsetzung berücksichtigt werden: Open Source Software. Oft sind es die Nutzer selbst, die Fehler entdecken und entweder selbst eine Änderung einreichen oder eine Anfrage zur Behebung stellen.

Derartige Strukturen weisen in gewisser Hinsicht große Ähnlichkeiten mit demokratischen Systemen auf.

Es beginnt damit, dass beide oft klare Regeln haben, wie Änderungen vorgenommen werden und diese auch nachvollziehbar protokolliert werden. Software-Projekte haben oft einen Bug-Tracker, in dem Feedback von Nutzern zu Fehlern ("bug report") und gewünschten Funktionen ("feature request") gesammelt wird. Das ist vergleichbar mit Bürgerinitiativen. Gleichzeitig akzeptieren sie oft direkte Code-Beiträge in Form von "Pull Requests", die wiederum mit Gesetzesanträgen vergleichbar sind. Pull Requests und Einträge im Bug Tracker können kommentiert und diskutiert werden, was wiederum mit Stellungnahmen vergleichbar ist. Anstatt ein Gesetz zu beschließen und im Amtsblatt zu veröffentlichen, werden "Releases" veröffentlicht und den Nutzern zum Herunterladen zur Verfügung gestellt.

Dabei geht es in Open-Source-Software-Projekten oft nicht demokratisch zu. Der Initiator eines Projekts hat oft die gesamte Macht und kann entscheiden, welche Features implementiert werden und welche nicht. Da der Code öffentlich verfügbar ist, kann die Gemeinschaft bei unerwünschtem Verhalten den Code einfach kopieren und die Entwicklung unabhängig als "Fork" weiterführen.

Vergleicht man den Anteil beitragender Menschen an der Zahl betroffener Personen, so steht das demokratische System in Österreich besser da. Beispielsweise tragen beim Linux-Kernel, der eines der größten Open-Source-Projekte ist, etwa 15 000 Menschen bei. Dafür wird die Software auch von beinahe jedem Menschen der Welt benutzt, denn sie treibt die meisten unserer Server an und jedes Android-Telefon. Das heißt, der Anteil an Beitragenden an der Nutzermenge liegt in der Größenordnung von zehntausendstel Prozent (10^-4^ Prozent). Bei Bürgerinitiativen tragen mindestens 500 Menschen von mehr als acht Millionen bei, was wiederum einen Anteil in der Größenordnung von einem tausendstel Prozent (10^-3^) entspricht. Wir sehen, dass es hier einen Unterschied von einer Größenordnung gibt.

Glossar

Quellen